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La Modernisation de l'action publique, une RGPP teintée de rose ?

Publié par Pierre GILBERT sur 6 Janvier 2013

La Modernisation de l'action publique, une RGPP teintée de rose ?

Le 18 décembre 2012, à l’issue du premier Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique, le Premier Ministre Jean-Marc Ayrault officialisait l’abandon de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), remplacée par une « nouvelle » démarche d’évaluation des politiques publiques, la Modernisation de l’action publique (MAP). Loin de la rupture attendue par le gouvernement, la MAP reprend les principales caractéristiques de la RGPP, tant au regard de ses acteurs que de ses modalités d’élaboration.

Retour sur quatre années de RGPP (2007-2011)

Succédant à de nombreuses procédures d’évaluation de l’action publique (rationalisation des choix budgétaires en 1968, renouveau du service public en 1989), la Révision générale des politiques publiques (RGPP) consistait, par l’intermédiaire de procédures d’audit, à passer en revue l’ensemble des politiques publiques afin de réaliser des économies budgétaires et de rationnaliser les structures et procédures administratives.

A la première RGPP initiée en juin 2007 par le Premier Ministre François Fillon et devant permettre de dégager 7,7 milliards d’euros d’économies, s’est rapidement substituée une seconde vague de RGPP (10 milliards d’euros d’économies supplémentaires) conçue comme une amplification de l’effort de modernisation et organisée autour trois axes :

  • la réalisation d’économies, principalement en matière de dépenses de fonctionnement : c’est dans ce cadre que s’inscrivait l’objectif de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, celui-ci devant permettre de retrouver dès 2012 un nombre d’agent de l’Etat équivalent à celui de 1990 ;

  • l’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers, notamment par la mise en œuvre de guichets uniques et la dématérialisation de certaines procédures administratives ;

  • l’extension de la démarche aux opérateurs de l’Etat, jusqu’alors non pris en compte dans le périmètre de la RGPP malgré leur coût important : ce troisième axe imposait l’assujettissement des opérateurs aux règles mises en œuvre dans l’administration (règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, norme de 12 m² par agent, rémunération à la performance des dirigeants…)

Sur un plan organisationnel, la démarche de la RGPP s’articulait autour de trois étapes faisant intervenir plusieurs structures et permettant un suivi inédit des réformes engagées :

  • L’analyse des politiques publiques était réalisée par des groupes d’audit placés auprès de chaque ministre, et constitués de membres des corps d’inspection ministériels et interministériels et d’auditeurs privés. Avec l’appui de la Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME), ces équipes devaient réaliser des rapports d’analyse. S’appuyant sur ces travaux, un comité de suivi, coprésidé par le secrétaire général de l’Elysée et par le directeur de cabinet du Premier Ministre devait émettre des propositions au Conseil de modernisation des politiques publiques

  • La prise de décision était dévolue au Conseil de modernisation des politiques publiques, présidé par le Président de la République

  • La mise en œuvre des décisions était assurée au niveau ministériel par des chefs de projet, dont l’action était coordonnée par un « comité de pilotage RGPP » placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère.

Si la RGPP a incontestablement permis un début de rationalisation de l’administration centrale (création de la DGFIP issue de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts…) et déconcentrée (réduction par fusion du nombre de directions régionales et départementales…), sa mise en œuvre s’est néanmoins caractérisée par un certain nombre d’insuffisances : association tardive et très insuffisante du Parlement et des collectivités territoriales, manque de transparence des travaux, faible niveau des économies réalisées

La MAP, une RGPP « relookée » ?

Si la démarche initiée par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault entend légitimement répondre aux critiques adressées à la Révision générale des politiques publiques (RGPP), force est de constater que la procédure de la Modernisation de l’action publique (MAP) présente plus de ressemblances que de dissemblances avec le précédent dispositif.

Non seulement la MAP s’articule autour de leviers d’action peu différents de ceux de la RGPP (simplification de l’action administrative, accélération de la transition numérique et évaluation des politiques publiques), mais elle répond également aux mêmes objectifs de fond que cette dernière, à savoir la réalisation d’économies budgétaires, particulièrement en matière de dépenses de fonctionnement, et de réformes administratives.

Plus troublants sont les points communs entre les structures des deux dispositifs. Ainsi, dans le cadre de la MAP, chaque ministre est responsable des audits de son ministère, et est chargé, dans cette optique, d’élaborer un programme de modernisation et de simplification couvrant la période 2013-2015. Organisée autour de deux phases (celle du diagnostic et celle de l’élaboration de scénarios) faisant intervenir un responsable opérationnel, un coordinateur et un comité de pilotage, la procédure ministérielle s’achève par une proposition de réforme présentée au Comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP), ce qui n’est pas sans rappeler la place centrale, parfois peu adaptée à la technicité des réformes proposées, qu’occupait le Conseil de modernisation des politiques publiques au temps de la RGPP.

Au-delà du principe équitable mais peu opérationnel de l’ajustement des moyens selon les besoins, où se situe le changement ? Au fond, la véritable nouveauté, s’il en est une, de la MAP tient dans la démarche partenariale qu’elle entend respecter dans l’élaboration des diagnostics et plans d’actions ultérieurs. En insistant notamment sur la participation au comité ministériel de suivi de représentants des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, l’objectif semble être, à terme, d'élaborer des programmes de coupes budgétaires relativement consensuels. Toutefois, la complexification des structures et procédures qui en résulte peut se révéler préjudiciable à la conduite des opérations. En outre, au regard de la situation financière des différents acteurs, cette logique du consensus peut s’avérer difficile à mettre en œuvre et l’unilatéralisme reproché à la défunte RGPP risque de réapparaître rapidement dans le cadre rénové de la MAP.

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