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Modernisation des relations entre l’administration et ses usagers : vers une petite « révolution » ?

Publié par Pierre GILBERT sur 6 Août 2013

Modernisation des relations entre l’administration et ses usagers : vers une petite « révolution » ?

Le 16 juillet dernier, le Sénat adoptait en première lecture le projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens. Selon son exposé des motifs, ce texte entend « favoriser le dialogue entre les administrations et les citoyens, fondé sur la simplification de relations, la transparence, et une plus grande réactivité de l'administration », en confiant au gouvernement le soin, par voie d’ordonnances, de permettre aux usagers de saisir l’administration par voie électronique (article 1er) et d’élaborer un code relatif aux relations entre les administrations et le public (article 2).

Les ordonnances, un outil devenu traditionnel en matière de simplification des règles administratives

Depuis 1999, chaque gouvernement souhaitant procéder à une codification de dispositions législatives emprunte de manière privilégiée la voie des ordonnances, dont le régime est défini à l’article 38 de la Constitution. Qui plus est, le choix actuel du gouvernement semble doublement justifié compte tenu du caractère technique de l’opération de codification mais également au regard de l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire (Cons. const., 16 décembre 1999, déc. n° 99-421 DC).

Toutefois, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (Cons. const., 26 juin 2003, déc. n°2003-473 DC), le recours à cette procédure particulière exige une définition précise du contenu des délégations accordées, ce qui peut se révéler assez difficile lorsque la codification n’a pas lieu à droit constant, comme l’a rappelé le Sénateur Hugues Portelli (UMP) à l'occasion des débats en commission. Cette technique législative enferme également le gouvernement dans des délais stricts. Ainsi, à compter de la publication de la présente loi, celui-ci disposera d’un délai de 12 mois pour prendre par ordonnance les dispositions relatives à l’article 1er et d’un délai de 24 mois pour adopter la partie législative prévue à l’article 2.

De la modernisation de l’action publique à la codification des procédures administratives

Fidèle à l’esprit de la modernisation de l’action publique (MAP), le projet de loi entend tout d’abord simplifier certaines procédures administratives. Dans cette perspective, son article 1er prévoit l’instauration, au profit des administrés, d’un droit à saisir l’administration par voie électronique, soit sous forme d’une télé-procédure, soit par la mise en place d’une adresse de messagerie électronique permettant d’en joindre les services par courriel. Toutefois, il convient de s’interroger sur le caractère véritablement novateur d’un tel droit, au regard des termes de l’ordonnance du 8 décembre 2005, dans la mesure où celle-ci prévoit déjà la règle selon laquelle l’administration est tenue de traiter les demandes qui lui sont adressées par voie électronique. Quoi qu’il en soit, cette réforme devrait néanmoins inciter les administrations à offrir davantage de services en ligne à leurs usagers, sachant qu’à l’heure actuelle, moins de 10% des démarches administratives seraient accessibles via une télé-procédure.

Dans un second temps, le projet de loi confie au gouvernement le soin d’adopter par ordonnances la partie législative d’un code ayant vocation à regrouper et organiser les règles relatives aux procédures administratives non contentieuses. Mené par le Secrétariat général du gouvernement en liaison avec la Commission supérieure de codification, ce travail de codification, à droit non constant, devrait concerner une grande partie des dispositions des lois relatives aux droits des administrés, à savoir :

  • la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, comportant notamment la création d’un droit à communication des documents administratifs et l’institution d’une Commission d’accès aux documents administratifs (CADA)

  • la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs

  • la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (dite « loi DCRA »)

Toutefois, il convient de signaler que ce souci de concevoir un tel code n’est pas nouveau, puisque, déjà, la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 habilitait le gouvernement, alors présidé par Jean-Pierre Raffarin, à adopter un code de l’administration, avant que ce projet ne soit formellement abandonné en janvier 2006.

Une « petite révolution » de dernière minute

Durant la discussion en séance publique, le Sénat a procédé à l’adoption d’un amendement proposé par le gouvernement et concrétisant une annonce faite le 16 mai dernier par le Président François Hollande. En effet, lors de sa dernière conférence de presse, le Président de la République, augurant une « forme de révolution », avait annoncé que « dans de nombreux domaines, le silence de l’administration [vaudrait] désormais autorisation et non plus rejet ».

C’est en ce sens que l’amendement défendu par la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, pose le principe selon lequel « le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation ». Toutefois, ce principe reste soumis à certaines exceptions, notamment lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision individuelle, s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire, ou encore présente le caractère d'un recours administratif ou un caractère financier.

A l'heure actuelle, le principe de droit commun en matière de demande adressée à l’administration prévoit, depuis une loi du 7 juillet 1900, que le silence gardé par cette dernière pendant un certain délai (actuellement deux mois) vaut décision implicite de rejet. Toutefois, dès 2000, la loi DCRA a amorcé un mouvement dérogatoire à ce principe, en prévoyant des cas spécifiques, définis par décret pris en Conseil d’Etat, dans lesquels le silence de l’administration doit être regardé comme constituant une décision implicite d’acceptation.

Ainsi, si cet ajout « de dernière minute » se contente de prolonger le mouvement précédemment engagé en matière de silence de l’administration, le projet de loi d’habilitation, pris dans son ensemble, laisse augurer une profonde rénovation des relations entre l’administration et ses usagers, à condition bien sûr que le gouvernement fasse preuve du même volontarisme dans l’élaboration des ordonnances.

A suivre…

Conférence de presse du Président de la République, le 16 mai 2013

Conférence de presse du Président de la République, le 16 mai 2013

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