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Sommaire - Liste des articles publiés

Publié par Pierre GILBERT sur 21 Septembre 2013

Politique étrangère

  • Nouveau ! Vers une intervention française en Syrie ? (Lire l'article)
  • La francophonie : menaces sur un « soft power » à la française (Lire l'article)
  • Quel avenir pour la politique française d’aide au développement ? (Lire l'article)
  • Mali : la nouvelle guerre contre le terrorisme (Lire l'article)
  • Quel bilan à l’heure du retrait des troupes françaises d’Afghanistan ? (Lire l'article)

Pouvoirs publics

  • Nouveau ! Statut général des fonctionnaires : un trentième anniversaire sous le signe de la lutte contre les conflits d'intérêts (Lire l'article)
  • Modernisation des relations entre l’administration et ses usagers : vers une petite « révolution » ? (Lire l'article)
  • Ce qu’il faut retenir de l’intervention présidentielle du 14 juillet 2013 (Lire l'article)
  • La Modernisation de l’action publique, une RGPP teintée de rose ? (Lire l'article)

Emploi

  • Les emplois francs : la politique de l’emploi au secours des quartiers prioritaires (Lire l'article)
  • Les emplois d’avenir, une refonte incertaine des emplois jeunes (Lire l'article)
  • Le contrat de génération : quelles nouveautés dans la lutte contre le chômage des jeunes ? (Lire l'article)

Politiques sociales

  • Logement : au-delà des polémiques, une réalité préoccupante (Lire l'article)
  • Retour manqué de l’éternelle question du financement de la dépendance… (Lire l'article)
  • De nouvelles prescriptions contre la « désertification médicale » (Lire l'article)

Société

  • L’embryon humain au cœur des débats parlementaires (Lire l'article)
  • Le dilemme de la gestation pour autrui : entre sécurité juridique et dignité de la personne humaine (Lire l'article)

Politique économique

  • Une réforme bancaire sous le régime de la séparation des activités (Lire l'article)

Sécurité intérieure

  • La zone de sécurité prioritaire, une arme efficace contre la délinquance ? (Lire l'article)

Education nationale

Sommaire - Liste des articles publiés

Statut général des fonctionnaires : un trentième anniversaire sous le signe de la lutte contre les conflits d'intérêts

Publié par Pierre GILBERT sur 21 Septembre 2013

Statut général des fonctionnaires : un trentième anniversaire sous le signe de la lutte contre les conflits d'intérêts

Le 17 juillet, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, présenté par la ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, était adopté en Conseil des ministres. Intervenant trente ans, presque jour pour jour, après la promulgation de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ce texte s’attache principalement à résoudre l’épineux problème des conflits d’intérêts dans la fonction publique.

La lutte contre les conflits d'intérêts en droit français

Le système français de prévention et de résolution des conflits d’intérêts repose essentiellement sur un régime d’incompatibilités propre aux agents publics, et, au plan pénal, sur la répression du délit de prise illégale d’intérêts.

Le régime d’incompatibilités

En matière d’incompatibilités, les agents publics sont soumis à une double exigence, prohibant l’exercice d’activités professionnelles, d’une part, la détention d’intérêts, d’autre part, si elles s’avèrent incompatibles avec l’exercice de leurs fonctions.

Concernant le cumul d’activités, l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 oblige tout fonctionnaire à se consacrer intégralement à ses fonctions. Dans cette perspective, les agents publics, tant titulaires que contractuels, « ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit », sauf exceptions limitativement énumérées par les textes. En cas de manquement à cette obligation, ces derniers se trouvent dans l’obligation de reverser à l’administration les sommes indûment perçues, s’exposant également à des sanctions disciplinaires. Il convient en outre de signaler que certaines catégories d’agents publics sont soumises à un encadrement plus strict, à l’image des agents de la Direction générale des finances publiques visés par le décret n°2010-986 du 26 août 2010.

La détention d’intérêts incompatibles avec l’exercice des fonctions est, elle, encadrée par l’article 25-I de la loi du 13 juillet 1983. Celui-ci interdit en effet à tout agent public de prendre, directement ou par personnes interposées, des intérêts dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette dernière, s’ils sont de nature à compromettre son indépendance.

Le délit de prise illégale d’intérêts

L’édifice français de résolution des « conflits d’intérêts » repose essentiellement sur des dispositifs d’ordre pénal, prohibant la prise illégale d’intérêts, tant dans l’exercice des fonctions qu’à l’issue des fonctions.

Afin de garantir l'impartialité de l’agent public, l’article 432-12 du code pénal interdit à toute « personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public [...] de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement », sous peine d’une amende de 75 000 euros et de cinq ans d’emprisonnement. Compte tenu du caractère extensif de la jurisprudence, la prise illégale d’intérêt est constituée même si aucun avantage n’a été effectivement retiré de la situation. En pratique, le nombre des condamnations reste cependant limité (entre 30 et 40 chaque année selon le rapport Sauvé) et le montant des peines prononcées modeste.

Parallèlement, l’article 432-13 du code pénal interdit à tout agent public, dans un délai de trois ans à compter de la cessation de ses fonctions, de prendre ou recevoir une « participation par travail, conseil ou capitaux » dans une entreprise dont il aurait, entre autres, assuré la surveillance ou le contrôle. Depuis la loi n°93-122 du 29 janvier 1993, une procédure d’avis préalable de la Commission de déontologie entend prémunir l’agent contre le risque de mise en cause de sa responsabilité pénale au titre de la prise illégale d’intérêts, celle-ci étant chargée d’apprécier la compatibilité entre les fonctions exercées dans les trois années précédentes par l’agent et l’activité, salariée ou non, qu’il entend exercer.

Un cadre légal insuffisant, appelant à une réforme d'ampleur

La faiblesse du cadre légal actuel

Le système actuel de prévention et de résolution des conflits d’intérêts comporte plusieurs faiblesses susceptibles d’affecter son efficacité, mises en lumière par le rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, présidée par le vice-président du Conseil d’Etat, Jean-Marc Sauvé.

S’il repose essentiellement sur la vigilance personnelle des agents et sur l’effet dissuasif des dispositifs de sanction, le système est marqué par l’absence de procédure formalisée de prévention des conflits d’intérêts. Ainsi, aucune disposition ne prévoit spécifiquement le déport ou l’abstention des agents publics lorsqu’ils se trouvent en situation de conflit d’intérêts.

Outils de prévention efficace, les régimes de déclarations d’intérêts ne couvrent pourtant que partiellement la fonction publique, s’appliquant essentiellement dans le domaine de la santé publique et à certaines autorités administratives indépendantes, laissant en dehors de son ressort de nombreux agents publics particulièrement exposés au risque de conflits d’intérêts au regard de leur niveau hiérarchique ou de la nature des fonctions qu’ils exercent. En l’état actuel du droit, l’insuffisance ou l’omission de déclaration ne fait pas l’objet de sanctions spécifiques.

Quelques pistes de réformes envisagées

Dans cette perspective, le rapport Sauvé, remis en janvier 2011 au Président de la République Nicolas Sarkozy, avance un certain nombre de pistes en vue de prévenir et, a posteriori, de résoudre les situations de conflits d’intérêts.

La première série de préconisations entend clarifier les obligations et les sanctions en cas de conflit d’intérêt avéré, consistant notamment à instaurer un dispositif de déclaration d’intérêts pour les titulaires de responsabilités particulières, comme les directeurs d’administrations centrales ou les préfets, ainsi qu’un dispositif de mandat de gestion des intérêts financiers sans droit de regard, auquel seraient soumis les agents publics les plus exposés.

Le rapport propose également de renforcer :

  • d’une part, les règles applicables au passage entre le secteur public et le privé, avec la mise en place d’un mécanisme d’autorisation préalable ;
  • d’autre part, les procédures garantissant la déontologie des agents publics, en particulier par l’instauration d’un mécanisme de whistleblowing, accordant notamment des garanties au fonctionnaire qui viendrait à témoigner, de bonne foi et sans intention de nuire à son administration, de faits susceptibles d’être qualifiés de conflits d’intérêts.

Le rapport prévoit enfin la mise en place d’une véritable architecture institutionnelle de prévention des conflits d’intérêts, consistant en l’institution d’une Autorité de déontologie, déclinée auprès de chaque administration et institution publique en un réseau de déontologues, doté d’une compétence d’aide à la décision, de conseil et de prévention en matière de déontologie. En guise d’exemple, il est possible de se référer aux missions confiées au déontologue de l’Assemblée nationale, chargé, depuis sa création en avril 2011, de recevoir les déclarations d’intérêts des députés, de les conseiller et d’alerter le Bureau en cas de manquement, le poste étant actuellement occupé par Noëlle Lenoir, ancienne ministre et membre du Conseil constitutionnel de 1992 à 2001.

Plus récemment, le rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique (ou rapport Jospin), remis au Président de la République en novembre 2012, préconisait également quelques réformes qui, si elles se rapprochent quelque peu de celles du rapport Sauvé, s’inscrivent néanmoins dans une perspective plus large. Ainsi, sa proposition 26 consistait à étendre à tous les titulaires d’emplois supérieurs de l’Etat l’obligation de souscrire des déclarations d’intérêts et d’activités, qui seraient transmises à une Autorité de déontologie de la vie publique chargée d’en apprécier la sincérité. En sa proposition 27, la Commission suggère d’étendre les délais de saisine d’office de l’Autorité en cas de départ tant vers le secteur privé que vers le secteur public ayant une activité économique, que celle-ci intervienne ou non dans le champ concurrentiel. Enfin, la proposition 35 préconise la mise en place d’un dispositif ouvert et non pénal d’ « alerte éthique », offrant aux agents mais aussi aux usagers, la possibilité d’adresser une alerte aux déontologues placés auprès des administrations, dès lors qu’ils identifieraient un conflit d’intérêt, potentiel ou avéré.

Les réponses apportées par le projet de loi

Principales dispositions du texte

Adopté en Conseil des ministres le 17 juillet, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires procède, dès son article 1er, à un rappel, véritable consécration textuelle, des valeurs et principes devant guider l’action des agents publics, au premier rang desquels l’obligation d’exercer ses fonctions avec impartialité, probité et dignité. Dans cette perspective, le texte fait des fonctionnaires les premiers gardiens des principes déontologiques, ceux-ci ayant l’obligation de prévenir et, le cas échéant de faire cesser immédiatement, toute situation de conflits d’intérêts dans laquelle ils se trouvent ou pourraient se trouver.

L’aspect véritablement opérationnel du présent projet de loi repose essentiellement sur la définition de mécanismes et dispositifs de prévention des conflits d’intérêt. D’une part, le texte consacre, conformément aux préconisations du rapport Sauvé, le principe du « lanceur d’alerte » : dans ce cadre, tout agent public relatant, de bonne foi, des faits dont il aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions et susceptibles d’être qualifiés de conflits d’intérêts, bénéficierait d’une garantie, assurant notamment que son témoignage ne porte pas préjudice au déroulement normal de sa carrière. D’autre part, le projet de loi introduit une triple obligation à la charge des agents publics les plus exposés au risque de conflits d’intérêts, tant au regard de leur niveau hiérarchique que de la nature de leurs fonctions, en ce qu’il prévoit :

  • La mise en place d’un régime de déclarations d’intérêts, celles-ci devant être présentées par les agents concernés à leur autorité hiérarchique dans les deux mois suivant leur prise de fonction. Il convient de signaler qu’une telle option avait déjà été envisagée par un projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d’intérêts déposé sur le Bureau du Sénat en mai 2012 par le ministre de la Fonction publique François Sauvadet, mais non discuté par le Parlement.
  • La mise en place d’un régime de déclaration de situation patrimoniale, consistant en une transmission à la commission de déontologie de la fonction publique d’une déclaration de situation patrimoniale, dans les deux mois suivant leur prise de fonction et à peine de nullité de la nomination.
  • La mise en place d’un régime de gestion sans droit de regard des instruments financiers : s’il rappelle le principe de la libre gestion du patrimoine personnel des fonctionnaires, le texte oblige également les agents concernés à prendre toutes les mesures utiles afin que leurs instruments financiers soient gérés durant la durée de leurs fonctions dans des conditions excluant tout droit de regard de leur part. Bien qu’englobant un champ plus restreint en ce qu’il ne concernait que les membres du gouvernement et les agents des autorités administratives indépendantes intervenant dans le domaine économique, un tel cadre législatif avait déjà été prévu par le projet de loi évoqué plus haut.
Une réforme suffisante dans la lutte contre les conflits d’intérêts ?

Si le dispositif du « lanceur d’alerte » apparaît comme l’une des pièces maîtresses du projet de loi, force est néanmoins de constater qu’un mécanisme similaire existe déjà dans les faits. En effet, l’article 40 alinéa 2 du code de procédure pénale prévoit un mécanisme de signalement au procureur de la République des actes qualifiés de crime ou délit, par tout agent public en ayant connaissance dans l’exercice de ses fonctions. Si l’article ne prévoit expressément aucune garantie pour l’agent « lanceur d’alerte » contre d’éventuelles poursuites disciplinaires, le Conseil d’Etat a progressivement élaboré un mécanisme jurisprudentiel de garantie, considérant notamment que le fait de transmettre des éléments, sans en référer à son supérieur hiérarchique, ne pouvait justifier le prononcé d’une sanction à l’encontre de l’agent (CE, 15 mars 1996, Guigon, n°146326).

Malgré cette protection jurisprudentielle, il convient néanmoins de signaler le faible recours à la procédure de l’article 40 du code de procédure pénale, ce dont témoignent les données du Service central de prévention de la corruption. Cette effectivité limitée justifie, en partie, l’inscription d’un tel mécanisme de « lanceur d’alerte » dans le statut général des fonctionnaires, véritable vecteur d’efficacité du dispositif général de lutte contre les conflits d’intérêts conçu par le présent projet de loi.

Si l’impact des mesures nouvelles contenue dans le projet de loi, reposant essentiellement sur la consécration au plan légal de pratiques déjà très développées au sein de la fonction publique, peut sembler limité, ce texte constitue incontestablement un premier pas vers un encadrement renforcé des situations, potentielles ou avérées, de conflits d’intérêts.

Statut général des fonctionnaires : un trentième anniversaire sous le signe de la lutte contre les conflits d'intérêtsStatut général des fonctionnaires : un trentième anniversaire sous le signe de la lutte contre les conflits d'intérêts

Vers une intervention française en Syrie ?

Publié par Pierre GILBERT sur 8 Septembre 2013

Vers une intervention française en Syrie ?

Le 28 août dernier, le Président de la République François Hollande affirmait son intention d’engager la France dans une action militaire dirigée contre la Syrie, en vue de « punir » le président Bachar El-Assad après l’utilisation supposée d’armes chimiques à l’encontre des populations civiles. Réitéré lors du Sommet du G20 qui s’est tenu à Saint-Pétersbourg les 5 et 6 septembre, cet engagement suscite néanmoins la méfiance d’une large partie de l’opinion publique française. Décryptage.

Etat des lieux : la Syrie après deux ans de conflit

Du « printemps syrien » à la guerre civile

Le 15 mars 2011, en plein « printemps arabe », des manifestations sont organisées dans les principales villes syriennes, dont Alep et Damas. A la suite de premiers heurts entre les forces de l’ordre et les manifestants, la contestation gagne l’ensemble du territoire syrien. Dénonçant une conspiration à l’égard du régime, le président de la République arabe syrienne, Bachar El-Assad, fait quant à lui appel à l’armée pour réprimer les manifestations qui se multiplient dans le pays. En octobre, des opposants au régime annoncent la formation d’un Conseil national syrien, instance ayant vocation à coordonner les opérations menées contre les forces gouvernementales et à assurer la transition politique après le renversement de Bachar El-Assad. Malgré la paralysie de l’Organisation des Nations Unies (ONU), confrontée aux premiers vetos des délégations russe et chinoise au Conseil de Sécurité à propos d’un projet de résolution dénonçant la répression menée en Syrie, le pays accepte un « plan de paix » proposé par la Ligue arabe. Prévoyant la libération des prisonniers politiques, l’envoi d’observateurs et l’ouverture de négociations avec l’opposition, cette première tentative de résolution de la « crise syrienne » se solde néanmoins par un échec.

En mars 2012, l’émissaire des Nations Unies pour la Syrie, Kofi Annan, annonce un nouveau plan de paix, prévoyant notamment l’arrêt immédiat des combats. Le non-respect du cessez-le-feu amène une nouvelle fois les observateurs de l’ONU à suspendre leur mission, accusant également les troupes gouvernementales de se livrer à des actes de torture. Le 12 novembre 2012, les opposants annoncent leur rassemblement au sein d’une Coalition nationale syrienne des forces de l’opposition et de la révolution, reconnue par la France dès le lendemain comme « seule représentante du peuple syrien ».

Début 2013, la crise entre dans une nouvelle phase avec l’arrivée massive de combattants étrangers, et le renforcement des soupçons pesant sur le régime syrien quant à une utilisation de gaz sarin à l’encontre des populations civiles. Toutefois, l’idée d’une intervention militaire n’est clairement évoquée qu’en août 2013, l’administration américaine affirmant alors détenir des preuves, rapidement confirmées par les autorités françaises, attestant du recours à l’arme chimique par les troupes de Bachar El-Assad.

La situation syrienne en 2013

Après plus de deux années d’un conflit meurtrier, le rapport de force penche encore assez nettement en faveur du président syrien.

En effet, en août 2013, l’insurrection ne contrôlait qu’environ 20% de la population syrienne, tandis que près de 40% était encore sous le contrôle du régime, qui conservait également la main sur les centres névralgiques du pays. Bénéficiant du soutien des minorités confessionnelles, dont une majorité de Musulmans alaouites et de Chrétiens, le régime syrien peut également compter sur la fidélité de l’armée, forte de 300 000 hommes (contre 325 000 au début du conflit), et sur les capacités répressives de l’appareil d’Etat.

Quant au bilan humain, il apparaît considérable : si l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) estime à plus de 100 000 le nombre de Syriens ayant perdu la vie depuis mars 2011, ce sont plus de 7 millions (sur une population totale de 22 millions d’habitants) qui auraient actuellement besoin d’aide humanitaire. A ces chiffres s’ajoutent quelque 2 millions de réfugiés syriens installés dans les pays limitrophes, en particulier au Liban et en Jordanie, et qui, bien qu’ayant quitté les zones de conflit, restent confrontés à des conditions de vie particulièrement difficiles.

Risques et enjeux d'une intervention militaire

Une option militaire qui divise de la communauté internationale

Réponse privilégiée face à la répression meurtrière menée par les dirigeants syriens, une intervention militaire n’en comporte pas moins de nombreux risques.

Tout d’abord, l’engagement de telles opérations, y compris circonscrites à des frappes ciblées, pourrait inciter le régime à recourir, si ce n’est déjà le cas, aux armes chimiques en sa possession, à l’image de l’utilisation qu’en avait faite Saddam Hussein en mars 1988 en vue de réprimer la révolte kurde qui avait éclatée dans la région de Halabja.

Au plan régional ensuite, de nombreux responsables arabes, y compris au sein de la Coalition nationale syrienne, déplorent le récent ascendant pris par les islamistes sur le mouvement contestataire. Idéologiquement proches de la mouvance Al-Qaïda, à l’image du Front Al-Nosra, ces éléments djihadistes font craindre à certains responsables arabes l’émergence, en cas de renversement de Bachar El-Assad, d’un régime syrien plus menaçant pour la stabilité régionale que le régime baasiste actuel. Au regard de la complexité de la configuration géopolitique du Proche-Orient, une radicalisation de la crise syrienne risquerait également de déborder sur les Etats voisins, en particulier le Liban et l’Irak, où les tensions politiques et religieuses sont déjà vives.

Dans cette perspective, la communauté internationale apparaît divisée quant à l’opportunité d’une intervention militaire contre le régime de Damas. Appuyant essentiellement leur position sur des présomptions d’attaques chimiques orchestrées par les responsables syriens, les Etats-Unis, appuyés par l’Australie et le Canada, envisagent depuis août 2013 une intervention militaire, y compris sans le soutien des Nations Unies. Si les modalités d’une telle opération ne sont pas encore clairement arrêtées, celle-ci devrait prendre la forme de frappes aériennes ciblées sur certains lieux stratégiques pour le gouvernement syrien. Inversement, la Russie et la Chine s’opposent à toute opération militaire, même menée sous l’égide de l’ONU, ce dont témoigne leur menace permanente de veto au sein du Conseil de sécurité. Hormis ces cas, la majorité des Etats font preuve d’une certaine réserve vis-à-vis de cette option. Bien qu’exigeant une « réponse claire et forte » en cas d’usage avéré d’armes chimiques, la plupart des diplomaties européennes restent réticentes à une intervention militaire en dehors du cadre des Nations Unies, soutenant majoritairement l’idée d’une solution négociée.

Une rupture dans la ligne diplomatique française ?

Dans ce contexte, la fermeté de la position diplomatique française tranche par rapport à la prudence des diplomaties européennes, relativement hésitantes face à la complexité de la crise syrienne et au caractère extralégal d’une intervention militaire.

Juridiquement, la Charte des Nations Unies ne reconnaît en effet l’usage légal de la force que dans deux configurations précises, d’une part, en cas de légitime défense entendue comme réponse à une agression extérieure, d’autre part, en cas d’intervention approuvée par le Conseil de sécurité des Nations Unies. Or, compte tenu de la probabilité d’un veto russe et/ou chinois au Conseil de sécurité, une intervention en Syrie sous l’égide des Nations Unies reste peu probable. A contrario, une intervention unilatérale, qu’elle vise ou non à renverser le président El-Assad, constituerait, dans cette perspective, une violation du droit international, au même titre que l’opération Iraqi Freedom menée à partir de 2003 en Irak par les forces américaines, britanniques et australiennes.

Au plan de la politique intérieure, le calquage, presque inconditionnel, de la politique du Quai d’Orsay sur les projets américains apparaît en rupture avec la tradition diplomatique française, dont l’autonomie s’était manifestée avec éclat lors du discours prononcé en 2003 par le ministre des Affaires étrangères Dominique de Villepin au Conseil de sécurité des Nations Unies pour refuser le principe d’une intervention militaire en Irak. Il est à noter qu’à cette époque, la position française semblait d’autant plus justifiée que des doutes sérieux existaient quant à la véracité des preuves invoquées par l’administration américaine pour légitimer les soupçons de détention d’armes de destruction massive par l’Irak de Saddam Hussein. C'est d'ailleurs l'ombre de ce précédent diplomatique qui plane actuellement sur les preuves avancées par le gouvernement français.

Enfin, outre l'importance de son coût pour les finances publiques, une intervention militaire française en Syrie s’avèrerait d’autant plus risquée politiquement qu’à l’heure actuelle, l’opinion publique française y est majoritairement opposée. Ainsi, selon un sondage Ifop réalisé en août 2013, 59% des Français n'y seraient pas favorables. Suffisamment rare pour être signalée, une telle défiance de l’opinion tend inéluctablement à affecter la légitimité d’une telle intervention, rendant nécessaire, selon certains parlementaires, le recours à un vote préalable du Parlement, bien que la Constitution n’impose aucune consultation de ce type.

Quelles alternatives ?

Le dilemme d’un soutien matériel et stratégique à la rébellion syrienne

En vue de « rééquilibrer » le rapport de force, l’une des solutions envisagées consistait à livrer des armes aux membres de l’opposition syrienne, livraisons auxquelles les autorités françaises auraient apparemment procédé durant l’été 2013.

Toutefois, une telle option comporte un risque majeur de déstabilisation régionale, compte tenu de l’impossibilité de suivre précisément l’usage qui sera fait des armes transférées, ce qu’illustre l’impact sur la situation malienne des livraisons d’armes aux rebelles libyens organisées en 2011 par les pays occidentaux, dont la France.

Une saisine improbable de la Cour pénale internationale

Plusieurs organisations non gouvernementales, dont Amnesty International et Human Rights Watch ont également avancé l’idée d’une saisine de la Cour pénale internationale en vue de permettre l’ouverture d’une enquête sur les agissements, susceptibles d’être qualifiés de « crime contre l’humanité » en vertu de l'article 7 du Statut de Rome, du président syrien Bachar El-Assad. Toutefois, il convient déjà de signaler l’étroitesse des règles de saisine de la Cour, celle-ci pouvant être l’être :

  • par tout Etat partie (article 14 du Statut). Or, n’ayant pas ratifié le Statut de Rome, la Syrie n’entre pas dans le champ de cet article ;
  • par le Conseil de sécurité des Nations Unies (article 13 du Statut) qui, agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, peut déférer à la Cour tout crime survenu sur le territoire d’un Etat non partie ou commis par les ressortissants d’un tel Etat. Toutefois, compte tenu de la menace d’un veto russe ou chinois au Conseil de sécurité, une telle saisine de la Cour paraît inenvisageable.
  • par le Procureur enfin (article 15 du Statut) qui, au vu de renseignements concernant des crimes relevant de la compétence de la Cour, peut ouvrir une enquête de sa propre initiative, celle-ci devant être autorisée ultérieurement par une Chambre préliminaire. Néanmoins, une telle auto-saisine semble actuellement peu probable.

Même en cas de délivrance d’un mandat d’arrêt à l’encontre du dirigeant syrien, son arrestation effective se révèlerait très incertaine, l’engagement de telles poursuites présentant également l'inconvénient majeur de contrarier les négociations diplomatiques potentielles et d’exacerber les antagonismes.

Vers une reprise des négociations et un renforcement de l’action humanitaire ?

Le principe d’une solution négociée est aujourd’hui la solution privilégié par l’Organisation des Nations Unies, représentée par son secrétaire général Ban Ki-moon selon lequel une solution politique est la « seule façon de mettre fin à l’effusion de sang » en Syrie.

Dans cette perspective, à l’issue du Sommet du G20 des 5 et 6 septembre, le médiateur des Nations Unies pour la Syrie, Lakhdar Brahimi, s’est prononcé en faveur de la réunion d’une conférence internationale, baptisée Genève II, réunissant des responsables du régime syrien et de l’opposition, en vue de parvenir à un consensus politique transitoire. Force est néanmoins de constater que la réunion de cette conférence a déjà été repoussée en juin dernier, en raison du refus de l’opposition syrienne d’y participer sans démission préalable du président Bachar El-Assad. Malgré l’intransigeance actuelle des deux camps, l’idée d’une solution négociée semble non seulement la plus légitime au regard des règles du droit international, mais également la plus propice à un apaisement, potentiellement supervisé par les Nations Unies, sur le terrain syrien.

Toutefois, compte tenu de l’ampleur des déplacements de la population syrienne et de l’austérité des conditions de vie dans les camps de réfugiés, une telle solution devrait impérativement se doubler d’un renforcement des structures d’assistance humanitaire, dont les capacités actuelles ne permettent plus une couverture correcte des besoins des populations déplacées. En effet, malgré les efforts de nombreuses ONG, dont la Croix-Rouge et Médecins sans frontières, mais également d’institutions internationales comme le Programme alimentaire mondial, les besoins restent considérables. En outre, si 1,5 milliard de dollars a été promis aux populations syriennes à l’occasion de la réunion des donateurs organisée à Koweit City en janvier 2013, seuls 400 millions ont été effectivement versés, faute notamment de volonté politique...

* * *

Et si la résolution de la « crise syrienne » exigeait de la diplomatie française qu’elle adopte une position pragmatique, dénuée de toute considération idéologique et renvoyant dos à dos les logiques de pure realpolitik et la tentation interventionniste au nom d’un devoir d’ingérence autoproclamé ?

Vers une intervention française en Syrie ?Vers une intervention française en Syrie ?
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Les emplois francs : la politique de l’emploi au secours des quartiers prioritaires

Publié par Pierre GILBERT sur 7 Août 2013

Les emplois francs : la politique de l’emploi au secours des quartiers prioritaires

Le 31 juillet 2013, le Président de la République François Hollande, en déplacement à Clichy-sous-Bois (Seine-Saint-Denis), signait le premier emploi franc. Présenté comme une « mesure anti-discrimination », ce dispositif, expérimenté jusqu’en 2016 dans dix zones urbaines sensibles, vise à faciliter l’embauche en contrat à durée indéterminée de jeunes de moins de trente ans issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

La situation dégradée de l’emploi dans les zones urbaines sensibles

Suivant l’arrêté du 26 juin 2013, l’expérimentation du dispositif des « emplois francs » concerne dix zones urbaines sensibles (ZUS), réparties entre trente communes, dont Clichy-sous-Bois et Montfermeil. Si les ZUS constituent depuis 1996 les territoires de référence de la politique de la ville, le chômage s'y maintient à un niveau plus élevé que dans les quartiers non ciblés. Ainsi, selon une étude de la DARES, le taux de chômage en ZUS, entre 2005 et 2009, était en moyenne de 18,6%, contre 9% dans les quartiers hors ZUS des mêmes agglomérations.

Quant au problème du chômage des jeunes, il s’y pose avec une acuité d’autant plus forte que ces quartiers se caractérisent par une population plus jeune et moins diplômée qu'ailleurs. D’une manière générale, les jeunes de ces quartiers prioritaires, qu’ils soient diplômés ou non, rencontrent plus de difficultés que ceux des quartiers voisins pour accéder à un emploi. Ainsi, une étude du Centre d’études et de recherche sur les qualifications (CEREQ) estimait qu’en 2007 près de 64% des jeunes résidant en ZUS occupaient un emploi, contre 78% pour les jeunes des quartiers voisins.

Les emplois francs, une nouvelle génération de contrats aidés ?

Le décret du 26 juin 2013 relatif à l’expérimentation d’emplois francs intègre un nouveau dispositif à la grande famille des contrats aidés. Instruments majeurs des politiques de l’emploi depuis les années 1980, les contrats aidés sont des contrats de travail dérogatoires au droit commun, adressés à certains « publics cibles » (jeunes, chômeurs de longue durée, seniors) et pour lesquels l’employeur bénéficie d’aides, sous forme de subventions à l’embauche ou d’exonérations de cotisations sociales.

Contrairement aux précédentes générations de contrats aidés, le dispositif des emplois francs ajoute une portée géographique aux ciblages traditionnels, son bénéfice étant réservé aux jeunes de moins de 30 ans résidant dans une ZUS depuis au moins 6 mois. Ces derniers doivent également faire état d’une durée de recherche d’emploi de 12 mois minimum au cours des 18 derniers mois.

En outre, afin de circonscrire au mieux les risques d’effet d’aubaine, le décret fixe des conditions strictes concernant les employeurs appelés à participer au dispositif. Ainsi, ceux-ci doivent être à jour de leurs obligations déclaratives et de paiement à l’égard des organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, n’avoir procédé à aucun licenciement pour motif économique sur le poste pourvu dans les 6 mois précédant l’embauche et ne pas bénéficier d’une autre aide de l’Etat pour le jeune recruté. Autre garantie contre le risque d’effet d’aubaine, le titulaire du contrat ne doit pas avoir appartenu aux effectifs de l’entreprise au cours des 6 derniers mois précédant son embauche par l’employeur.

Quant à la structure financière du dispositif, celle-ci prend la forme d’une aide de l’Etat d’un montant total de 5 000€ par embauche, versée par Pôle Emploi et conditionnée au maintien du jeune dans les effectifs de l’entreprise pendant au moins deux ans. Cette aide fait l’objet de deux versements de 2 500€, le premier au terme de la période d’essai et le second au terme du dixième mois d’exécution du contrat de travail, après examen de l’exactitude des déclarations de l’employeur par Pôle Emploi.

Quelles perspectives pour les emplois francs ?

Outre les risques d’effet d’aubaine, difficilement évitables dans le cadre des dispositifs de contrat aidé, le dispositif des emplois francs présente un coût relativement élevé pour la collectivité. En effet, une circulaire SGCIV/DGEFP du 25 juillet 2013 évalue à 5 millions d’euros le coût du dispositif d’ici fin 2013, sachant qu’il n’aura été procédé dans ce délai qu’au versement de la première tranche de l’aide. Assez limité actuellement en raison du nombre restreint de contrats ouverts en cette première année d’application du dispositif (objectif de 2 000 emplois pourvus), ce coût est amené à augmenter rapidement dans la perspective d’une montée en puissance du dispositif, déjà envisagée par le chef de l’Etat.

Plus fondamentalement, certaines données interrogent la pertinence même du dispositif. En effet, s’il existe bel et bien une influence du lieu de résidence des jeunes sur leurs chances d’accéder à l’emploi dans les premières années de vie active (« effet quartier »), elle semble néanmoins plus limitée que celle d’autres caractéristiques individuelles, au premier rang desquelles le parcours scolaire et l’origine familiale. Ainsi, près de 33% des jeunes des ZUS n'ont aucun diplôme (contre 14% dans les quartiers voisins hors ZUS) et seulement 15% sont titulaires d’un diplôme sanctionnant au moins trois années d’études supérieures (contre 32% dans les quartiers voisins), invitant, par exemple, à compléter le dispositif par une offre de qualification.

Compte tenu de leurs caractéristiques (emplois à durée indéterminée et à temps plein), les emplois francs présentent néanmoins de nombreux atouts, notamment un effet stigmatisant relativement faible comparativement aux dispositifs traditionnels de contrats aidés. Qui plus est, dans le contexte actuel de progression continue du taux de chômage depuis 2011, ce dispositif, caractérisé par une mise en œuvre immédiate, devrait contribuer à une probable stabilisation du niveau du chômage.

Signature à Lyon d'un emploi franc par le ministre délégué à la Ville, François LamySignature à Lyon d'un emploi franc par le ministre délégué à la Ville, François Lamy

Signature à Lyon d'un emploi franc par le ministre délégué à la Ville, François Lamy

Modernisation des relations entre l’administration et ses usagers : vers une petite « révolution » ?

Publié par Pierre GILBERT sur 6 Août 2013

Modernisation des relations entre l’administration et ses usagers : vers une petite « révolution » ?

Le 16 juillet dernier, le Sénat adoptait en première lecture le projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens. Selon son exposé des motifs, ce texte entend « favoriser le dialogue entre les administrations et les citoyens, fondé sur la simplification de relations, la transparence, et une plus grande réactivité de l'administration », en confiant au gouvernement le soin, par voie d’ordonnances, de permettre aux usagers de saisir l’administration par voie électronique (article 1er) et d’élaborer un code relatif aux relations entre les administrations et le public (article 2).

Les ordonnances, un outil devenu traditionnel en matière de simplification des règles administratives

Depuis 1999, chaque gouvernement souhaitant procéder à une codification de dispositions législatives emprunte de manière privilégiée la voie des ordonnances, dont le régime est défini à l’article 38 de la Constitution. Qui plus est, le choix actuel du gouvernement semble doublement justifié compte tenu du caractère technique de l’opération de codification mais également au regard de l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire (Cons. const., 16 décembre 1999, déc. n° 99-421 DC).

Toutefois, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (Cons. const., 26 juin 2003, déc. n°2003-473 DC), le recours à cette procédure particulière exige une définition précise du contenu des délégations accordées, ce qui peut se révéler assez difficile lorsque la codification n’a pas lieu à droit constant, comme l’a rappelé le Sénateur Hugues Portelli (UMP) à l'occasion des débats en commission. Cette technique législative enferme également le gouvernement dans des délais stricts. Ainsi, à compter de la publication de la présente loi, celui-ci disposera d’un délai de 12 mois pour prendre par ordonnance les dispositions relatives à l’article 1er et d’un délai de 24 mois pour adopter la partie législative prévue à l’article 2.

De la modernisation de l’action publique à la codification des procédures administratives

Fidèle à l’esprit de la modernisation de l’action publique (MAP), le projet de loi entend tout d’abord simplifier certaines procédures administratives. Dans cette perspective, son article 1er prévoit l’instauration, au profit des administrés, d’un droit à saisir l’administration par voie électronique, soit sous forme d’une télé-procédure, soit par la mise en place d’une adresse de messagerie électronique permettant d’en joindre les services par courriel. Toutefois, il convient de s’interroger sur le caractère véritablement novateur d’un tel droit, au regard des termes de l’ordonnance du 8 décembre 2005, dans la mesure où celle-ci prévoit déjà la règle selon laquelle l’administration est tenue de traiter les demandes qui lui sont adressées par voie électronique. Quoi qu’il en soit, cette réforme devrait néanmoins inciter les administrations à offrir davantage de services en ligne à leurs usagers, sachant qu’à l’heure actuelle, moins de 10% des démarches administratives seraient accessibles via une télé-procédure.

Dans un second temps, le projet de loi confie au gouvernement le soin d’adopter par ordonnances la partie législative d’un code ayant vocation à regrouper et organiser les règles relatives aux procédures administratives non contentieuses. Mené par le Secrétariat général du gouvernement en liaison avec la Commission supérieure de codification, ce travail de codification, à droit non constant, devrait concerner une grande partie des dispositions des lois relatives aux droits des administrés, à savoir :

  • la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, comportant notamment la création d’un droit à communication des documents administratifs et l’institution d’une Commission d’accès aux documents administratifs (CADA)

  • la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs

  • la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (dite « loi DCRA »)

Toutefois, il convient de signaler que ce souci de concevoir un tel code n’est pas nouveau, puisque, déjà, la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 habilitait le gouvernement, alors présidé par Jean-Pierre Raffarin, à adopter un code de l’administration, avant que ce projet ne soit formellement abandonné en janvier 2006.

Une « petite révolution » de dernière minute

Durant la discussion en séance publique, le Sénat a procédé à l’adoption d’un amendement proposé par le gouvernement et concrétisant une annonce faite le 16 mai dernier par le Président François Hollande. En effet, lors de sa dernière conférence de presse, le Président de la République, augurant une « forme de révolution », avait annoncé que « dans de nombreux domaines, le silence de l’administration [vaudrait] désormais autorisation et non plus rejet ».

C’est en ce sens que l’amendement défendu par la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, pose le principe selon lequel « le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation ». Toutefois, ce principe reste soumis à certaines exceptions, notamment lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision individuelle, s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire, ou encore présente le caractère d'un recours administratif ou un caractère financier.

A l'heure actuelle, le principe de droit commun en matière de demande adressée à l’administration prévoit, depuis une loi du 7 juillet 1900, que le silence gardé par cette dernière pendant un certain délai (actuellement deux mois) vaut décision implicite de rejet. Toutefois, dès 2000, la loi DCRA a amorcé un mouvement dérogatoire à ce principe, en prévoyant des cas spécifiques, définis par décret pris en Conseil d’Etat, dans lesquels le silence de l’administration doit être regardé comme constituant une décision implicite d’acceptation.

Ainsi, si cet ajout « de dernière minute » se contente de prolonger le mouvement précédemment engagé en matière de silence de l’administration, le projet de loi d’habilitation, pris dans son ensemble, laisse augurer une profonde rénovation des relations entre l’administration et ses usagers, à condition bien sûr que le gouvernement fasse preuve du même volontarisme dans l’élaboration des ordonnances.

A suivre…

Conférence de presse du Président de la République, le 16 mai 2013

Conférence de presse du Président de la République, le 16 mai 2013

Une réforme bancaire sous le régime de la séparation des activités

Publié par Pierre GILBERT sur 4 Août 2013

Une réforme bancaire sous le régime de la séparation des activités

Le 18 juillet 2013, l’Assemblée nationale procédait à l’adoption définitive du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Déposé en décembre 2012 par le Ministre de l’Economie et des Finances Pierre Moscovici, ce texte a priori consensuel s’est trouvé sous le feu des critiques, certains dénonçant sa lourdeur, d’autres déplorant sa modestie… Qu’en est-il réellement ?

Retour sur les causes d’une séparation…

Depuis la loi du 24 janvier 1984, le système bancaire français s’articule autour du principe de la banque universelle, permettant un regroupement au sein d’un même établissement d’activités à fort besoin de liquidité (financement de l’économie) et d’activités de dépôts. S’il offre une solidité financière accrue aux établissements bancaires, ce modèle a également pour conséquence de leur offrir la possibilité d’utiliser leurs fonds propres pour « éponger » les pertes financières survenant dans le cadre de leurs activités spéculatives.

Dans ce cadre, la crise financière de 2008 a révélé l’insuffisance et l’inadaptation des mécanismes de régulation bancaire alors en vigueur, en particulier d’un point de vue macro-prudentiel. Ainsi, en l’absence de gouvernance financière adaptée ex ante, les pouvoirs publics se sont vus contraints d’intervenir ex post en assumant un rôle de « prêteur en dernier ressort ». A cet égard, l’intervention du gouvernement français, par la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008, s’est articulée autour de deux axes :

  • rétablir la liquidité des banques, avec la création d’une société de financement de l’économie française, bénéficiant de la garantie de l'Etat et chargée consentir des prêts aux établissements de crédit (jusqu’à 320 milliards d’euros)
  • assurer la solvabilité des banques, par la création d’une société de prise de participation de l’Etat, dotée de 40 milliards d’euros et destinée à fournir des fonds propres aux banques en faisant la demande

Particulièrement coûteuses pour la collectivité, ces interventions comportent en outre des risques d’aléa moral (principe du « too big to fail »), les établissements bancaires de taille systémique ayant le sentiment de bénéficier d’une garantie publique quels que soient les risques inhérents aux activités pratiquées.

Régulation et séparation, maîtres-mots de la nouvelle réforme bancaire

S’attachant à tirer les enseignements de cette crise, la loi du 26 juillet 2013 répond principalement à trois objectifs en matière de régulation bancaire, présentés par le rapport de la députée Karine Berger : séparer les activités utiles à l’économie des activités spéculatives, améliorer les interventions de l’Etat en cas de crise et fournir aux pouvoirs publics des moyens plus efficaces pour prévenir les risques systémiques.

Reprenant largement les conclusions du rapport Liikanen (octobre 2012), le texte organise tout d’abord le cantonnement des activités spéculatives, en retenant l’option de la filialisation stricte et a priori : dans cette perspective, la filiale doit être autonome en matière de fonds propres et soumise à l’ensemble des règles prudentielles en vigueur (règles de Bâle III et directive Solvency II). Pour déterminer les activités concernées par la filialisation, le texte retient comme critère principal leur utilité en terme de financement de l’économie : sont ainsi concernées les opérations pour compte propre effectuées par les établissements financiers, c’est-à-dire les opérations de spéculation financière sans lien apparent avec les besoins et demandes de leurs clients. Si elles sont autorisées à pratiquer ces opérations, les filiales ne peuvent toutefois pas recourir à certaines activités spéculatives jugées « trop risquées », au premier rang desquelles les opérations de négoce à haute fréquence.

En vue de faciliter et d’améliorer les interventions publiques en cas de défaillance bancaire, la loi institue des mécanismes de résolution. D’une part, chaque établissement financier doit établir un « testament », plan préventif de rétablissement dans lequel il détaille les mesures qu’il prendrait en cas de risque de défaillance. D’autre part, en cas de défaillance avérée, l’autorité de régulation dispose de pouvoirs étendus, pouvant notamment modifier unilatéralement l’organisation en capital de la société.

La loi s'attache enfin à renforcer la surveillance macro-prudentielle du système financier, procédant notamment :

  • à un remplacement du Conseil de régulation financière et du risque systémique créé par la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010, par un Haut Conseil de stabilité financière doté de pouvoirs renforcés, notamment ceux de déterminer des exigences supplémentaires de fonds propres et d’encadrer les conditions de prêt offertes par les institutions financières
  • à un renforcement des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de contrôle prudentiel, devant permettre un accroissement de l’efficacité de leurs enquêtes et de leurs contrôles

Un arsenal législatif controversé…

Cette loi a toutefois fait l’objet d’un certain nombre de critiques. Tout d'abord, certaines réserves ont été émises quant à la pertinence d'une filialisation des activités spéculatives, dans la mesure où la crise bancaire de 2008 n’a pas tant résulté des activités spéculatives réalisées pour compte propre par les banques mais d’une activité utile à l’économie, celle des prêts immobiliers. D'autres interrogations portent sur la perméabilité du mécanisme de filialisation. En effet, que se passerait-il si la filiale venait à faire faillite ? Par le passé, le groupe BPCE avait déjà isolé ses activités de marché dans une filiale, Natixis, avant procéder à son renflouement en 2009 suite à de lourdes pertes...

Par ailleurs, la séparation des activités bancaires ne devrait être que très partielle compte tenu de la définition stricte des activités en compte propre concernées par la filialisation. Ainsi, selon Frédéric Oudéa, président directeur général de la Société générale, seulement 10 % des activités de marché de la banque (représentant elles-mêmes 15 % du total de ses activités) pourraient être filialisées. En outre, si le texte de loi interdit la pratique du trading à haute fréquence, il prévoit également une dérogation pour les opérations de tenue de marché, contribuant à la liquidité des marchés. Or, les transactions à haute fréquence sont fréquemment pratiquées sous couvert d’accords de tenue de marché, de quoi limiter d’autant l’impact de la nouvelle législation…

Enfin, à défaut d’une harmonisation rapide des règles relatives à la régulation bancaire au niveau européen, cette nouvelle législation, qui devance largement les calendriers européen et américain, pourrait comporter un risque de distorsion de concurrence, potentiellement préjudiciable aux établissements bancaires et financiers français…

Audition de Jean-Laurent Bonnafé (directeur général de BNP Paribas), Frédéric Oudéa (PDG de la Société Générale) et Jean-Paul Chifflet (directeur général du Crédit Agricole) par la commission des finances de l’Assemblée nationaleAudition de Jean-Laurent Bonnafé (directeur général de BNP Paribas), Frédéric Oudéa (PDG de la Société Générale) et Jean-Paul Chifflet (directeur général du Crédit Agricole) par la commission des finances de l’Assemblée nationale

Audition de Jean-Laurent Bonnafé (directeur général de BNP Paribas), Frédéric Oudéa (PDG de la Société Générale) et Jean-Paul Chifflet (directeur général du Crédit Agricole) par la commission des finances de l’Assemblée nationale

L’embryon humain au cœur des débats parlementaires

Publié par Pierre GILBERT sur 17 Juillet 2013

L’embryon humain au cœur des débats parlementaires

Le 16 juillet, l’Assemblée nationale adoptait définitivement en première lecture la proposition de loi, déposée par le Sénateur Jacques Mézard (RDSE), autorisant sous certaines conditions la recherche sur l'embryon et les cellules souches embryonnaires. Mettant un terme à près de vingt années d’interdiction de principe de ce type de recherche, ce texte renouvelle profondément les perspectives de la recherche scientifique et médicale française.

Les enjeux de la recherche sur l’embryon

Repérées pour la première fois chez l’homme en 1998 par l’équipe de James Alexander Thomson, professeur à l’Université du Wisconsin, les cellules souches embryonnaires sont dotées de potentialités prometteuses en matière de recherche scientifique et médicale.

Ces cellules proviennent de l’embryon humain aux premiers stades de son développement, à savoir quelques jours seulement après la fécondation, et sont qualifiées de pluripotentes, ce qui signifie qu’elles peuvent se renouveler indéfiniment et ont vocation à former tous les tissus de l’organisme. Dans cette perspective, elles permettraient de réparer des organes malades ou endommagés, mais également de développer des cellules thérapeutiques (traitement de certaines insuffisances cardiaques, de pathologie hépatiques, création de cellules sanguines…) et modéliser des maladies humaines (maladie de Steinert, maladies neuro-dégénératives).

Ces recherches sur l’embryon et les cellules souches embryonnaires comportent néanmoins une forte dimension éthique, mise en avant ces dernières semaines à l’occasion des débats ayant présidé à la révision de la loi du 7 juillet 2011.

De la loi bioéthique de 1994 à celle de 2011 : interdiction avec dérogations ou autorisation sous conditions ?

La première loi de bioéthique, en date du 29 juillet 1994, posait le principe d’une interdiction absolue de la recherche sur l’embryon et les cellules souches embryonnaires, seules les études ne portant pas atteinte à l’embryon étant autorisées. Toutefois, le Comité consultatif national d’éthique (CCNE) et l’Académie nationale de médecine ont progressivement émis des réserves quant à cette interdiction absolue, recommandant, respectivement dans un avis du 27 janvier 2000 et dans un communiqué du 10 juin 2002, un assouplissement de la réglementation en vue de permettre la réalisation de recherches médicales sur l’embryon humain.

Dans ce cadre, et sans revenir sur le principe d’une interdiction, la loi de bioéthique du 6 août 2004 instaurait pour cinq ans un régime de dérogations strictement encadrées, offrant la possibilité à des équipes scientifiques de mener des recherches sur les seuls embryons ne faisant plus l’objet d’un projet parental.

A l’expiration de cette période transitoire, le législateur, par la loi du 7 juillet 2011, a fait le choix de pérenniser le principe de dérogations à l’interdiction de la recherche sur l’embryon. Toutefois, bien que maintenant cet interdit symbolique, l’option choisie devait permettre, selon le rapport du député Jean Leonetti (UMP), « de continuer, en l’état actuel des connaissances, à mener de front les recherches sur les divers types de cellules souches et de ne pas fermer la porte aux recherches sur les cellules souches embryonnaires humaines qui présentent encore un intérêt ».

Dans cette perspective, la loi soumettait toute autorisation de recherche sur l’embryon à quatre conditions cumulatives :

  • la pertinence scientifique du projet de recherche ;
  • la probabilité de « progrès médicaux majeurs » ;
  • l’impossibilité « en l’état des connaissances scientifiques, de mener une recherche similaire sans recourir à des cellules souches embryonnaires ou à des embryons » ;
  • le « respect des principes éthiques relatifs à la recherche sur l’embryon et cellules souches embryonnaires ».

La loi conditionnait également de telles recherches à un ensemble de règles complémentaires. Ainsi, celles-ci ne pouvaient être menées qu’à partir d’embryons surnuméraires conçus in vitro dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation et ne faisant plus l’objet d’un projet parental (consentement libre et éclairé des parents donateurs), tandis que les protocoles de recherche devaient être préalablement validés par l’Agence de biomédecine.

Un passage a priori nécessaire à un régime d’autorisation encadrée

Progressivement, il est apparu que l’interdiction de principe de la recherche sur l’embryon était à l’origine d’une importante insécurité juridique pour les équipes de recherche, ce dont témoigne l’annulation par la Cour administrative d’appel de Paris (arrêt du 10 mai 2012, 3ème chambre) d’une autorisation accordée par l’Agence de biomédecine, au motif qu’il appartenait à cette dernière de faire la preuve que des recherches employant des moyens alternatifs ne pouvaient parvenir au résultat escompté. Cette annulation eût pour conséquence immédiate un arrêt des travaux de recherche. A l’heure actuelle, onze recours en annulation, dont quatre concernant des équipes de l’INSERM, sont en cours d’instruction par le tribunal administratif de Paris.

A cet égard, il convient de préciser que, dès 2009, le groupe de travail du Conseil d’Etat relatif à la révision des lois de bioéthique mettait l’accent sur un tel risque, inhérent à tout régime d’interdiction assorti de dérogations en raison de l’interprétation stricte par le juge des possibilités de déroger.

Ainsi, face à ces risques potentiellement préjudiciables à la recherche scientifique et médicale française, le législateur a tenu, par l’adoption de la proposition de loi d’origine sénatoriale, à substituer au régime d’interdiction avec dérogations un principe d’autorisation sous conditions.

Toutefois, à l’exception de ce changement, le nouveau texte ne modifie qu’à la marge les règles juridiques en vigueur jusqu’alors, comme le précise le rapport de la députée Dominique Orliac (RRDP). Sont ainsi maintenues :

  • les quatre conditions fixées par la loi du 7 juillet 2011 (voir supra) ;
  • la nécessité du consentement parental, bien que la loi actuelle ne reprenne pas l’obligation d’information des donneurs d’embryons quant à la nature des recherches projetées ;
  • l’obligation d’autorisation préalable et de suivi des recherches, par des inspections régulières, par l’Agence de biomédecine.
L’embryon humain au cœur des débats parlementairesL’embryon humain au cœur des débats parlementaires

Ce qu’il faut retenir de l’intervention présidentielle du 14 juillet 2013

Publié par Pierre GILBERT sur 14 Juillet 2013

Ce qu’il faut retenir de l’intervention présidentielle du 14 juillet 2013

Renouant avec le rituel républicain institué en 1978, le Président de la République François Hollande s’est exprimé, à l’issue des célébrations du 14 juillet et depuis le Palais de l’Élysée, sur les grands thèmes de l’actualité politique, économique et sociale.

Économie : « la reprise, elle est là »

Reprenant la célèbre phrase prononcée par François Mitterrand lors des voeux présidentiels du 31 décembre 1981 (« la reprise est là »), le Président de la République a tout d'abord affirmé que le redémarrage de l'économie française était en cours, décelant des signes de reprise dans le récent rebond de la production industrielle et la revalorisation de son estimation de croissance par le Banque de France (0,2% pour le second semestre 2013, contre 0,1% initialement). Le chef de l’Etat a toutefois nuancé son propos en insistant sur la nécessité de relancer l’effort d’investissement, évoquant notamment le programme d'investissements d'avenir (PIA) de 12 milliards d'euros annoncé le 9 juillet dernier par le Premier ministre et destiné à financer des projets à forte dimension innovante à l'horizon 2025.

Dans un contexte de chômage record (3,26 millions de demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi en catégorie A), le chef de l’Etat a réaffirmé son engagement d’inverser la courbe du chômage avant la fin de l’année, malgré les prévisions assez pessimistes de l’INSEE prévoyant un taux de chômage légèrement supérieur à 11% d’ici fin 2013. Dans cette perspective, le Président de la République a notamment évoqué un objectif de 100 000 emplois d’avenir (d'ailleurs qualifiés d'« emplois jeunes » par un lapsus de celui-ci) pourvus d’ici fin 2013 et 70 000 contrats de génération conclus d’ici 2014. Si ces chiffres témoignent d’une réelle volonté de lutter contre le chômage, ils semblent néanmoins marquer un certain essoufflement dans la mise en œuvre de ces dispositifs compte tenu des ambitions initiales du gouvernement : 150 000 emplois d’avenir en 2014 et 500 000 contrats de génération en 2017. Misant enfin sur une amélioration plus globale de la conjoncture économique, le Président de la République a émis le pronostic que « la création d’emploi [viendrait] des entreprises ».

Interrogé sur la future réforme des retraites, qu’il juge d’ailleurs « nécessaire », le chef de l’Etat a confirmé le choix du gouvernement de procéder à un allongement de la durée de cotisation sans report équivalent de l’âge légal de départ à la retraite. Si aucune piste précise n’est pour l’heure évoquée, la réforme pourrait néanmoins s’appuyer sur les préconisations du rapport Moreau (juin 2013), en particulier celle d’un passage progressif de la durée de cotisation de 41,5 annuités actuellement (soit 166 trimestres) à 44 annuités (176 trimestres), à raison d'un trimestre supplémentaire par génération.

Budget : vers un rétablissement de l’équilibre des comptes publics…

Interrogé sur les choix budgétaires du gouvernement, le chef de l’Etat a maintenu son objectif de parvenir à terme à un rétablissement de l’équilibre des comptes publics.

A cet égard, s’il n’a pas exclu de nouvelles hausses des prélèvements obligatoires dans les années à venir, déclarant toutefois ne procéder à des augmentations d’impôt que si celles-ci se révélaient « absolument indispensables », le retour à l’équilibre budgétaire devrait essentiellement prendre la forme d’une réduction des dépenses budgétaires : ainsi, « il y aura moins de dépenses en 2014 qu'il y en a eu en 2013 ».

Si l’annonce d’une augmentation potentielle des impôts a provoqué d’importantes réactions dans les rangs de l’opposition, notamment compte tenu du niveau déjà élevé des prélèvements obligatoires (un taux record de 45% du PIB ayant été atteint en 2012, contre 43,7% en 2011), force est pourtant de constater que, dans une situation économique fortement récessive, une telle option resterait globalement moins néfaste à l’activité qu’une réduction des dépenses budgétaires. Suivant cette logique, le choix opéré par le gouvernement à l'occasion de la loi de finances pour 2013 de privilégier une hausse des recettes fiscales semblait a priori plus justifié.

Diplomatie : la guerre au Mali, « une victoire contre le terrorisme »

Rappelant l’engagement des troupes françaises au Mali dans le cadre de l’opération Serval, le chef de l’Etat a salué la reprise en main de l’intégralité du territoire malien, y voyant une « victoire pour l’Afrique [et] contre le terrorisme ».

Ces succès militaires ne constituent pas néanmoins une victoire totale contre le terrorisme, le Président précisant en effet que la France se ferait un devoir de soutenir tout pays faisant appel à elle, sans pour autant faire la guerre « partout ». Dans cette perspective, il convient de souligner que, plus de six mois après le début des opérations militaires, la France compte encore près de 3 200 soldats stationnés sur le territoire malien.

Gaz de schiste : ni exploration ni exploitation !

Revenant sur les déclarations du ministre du Redressement productif, Arnaud Montebourg, à propos d’une exploitation « écologique » des gaz de schiste, le chef de l’Etat a rappelé son refus d’autoriser une quelconque exploration, malgré les recommandations du rapport Gallois (novembre 2012) : « tant que je suis président, il n'y aura pas d'exploration de gaz de schiste ».

Dans cette perspective, le Président François Hollande a notamment affirmé sa volonté de maintenir en vigueur la loi n°2011-835 du 13 juillet 2011 interdisant l’exploration et l’exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique, les techniques actuellement utilisées comportant encore, selon ses termes, de nombreux risques pour les nappes phréatiques.

Défilé militaire du 14 juillet 2013, avec la participation de détachements de l'armée malienneDéfilé militaire du 14 juillet 2013, avec la participation de détachements de l'armée malienne

Défilé militaire du 14 juillet 2013, avec la participation de détachements de l'armée malienne

Le dilemme de la gestation pour autrui : entre sécurité juridique et dignité de la personne humaine

Publié par Pierre GILBERT sur 29 Mai 2013

Le dilemme de la gestation pour autrui : entre sécurité juridique et dignité de la personne humaine

Réintroduite dans le débat public après la publication d’une circulaire de la garde des Sceaux, Christiane Taubira, en date du 25 janvier 2013, la question de la gestation pour autrui (GPA), technique de procréation médicalement assistée dans laquelle la mère porteuse est seulement gestatrice (c'est-à-dire qu’elle se contente de porter l’embryon des parents d’intention) a connu, ces derniers mois, un regain d’intérêt médiatique, bien que la circulaire en question ne modifie pas l'état du droit applicable en la matière.

Néanmoins, si la question de la GPA a été soulevée à l’occasion des débats ayant présidé à l’adoption du projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe, il convient de préciser qu'au sens strict, elle concerne exclusivement des couples hétérosexuels dont la femme n’est pas en capacité de porter un enfant à terme.

Une reconnaissance incertaine des enfants nés d’une GPA à l’origine d’une importante insécurité juridique

Depuis son interdiction expresse par la loi bioéthique du 29 juillet 1994, reprise à l’article 16-5 du code civil, la pratique de la gestation pour autrui est sanctionnée par une amende de 15 000 euros et une peine d’un an d’emprisonnement, conformément aux dispositions de l’article 227-12 du code pénal.

Au-delà de cette stricte interdiction, le recours à la gestation pour autrui constitue un motif de non-reconnaissance de la filiation entre les enfants nés à l’étranger suivant ce procédé et leurs mères intentionnelles, voire de refus de paternité en vertu du principe selon lequel « la fraude corrompt tout ». Ainsi, qu’elle soit pratiquée légalement à l’étranger ou illégalement en France, la GPA porte en germe de nombreux risques en matière de filiation et de sécurité juridique.

Malgré l'interdiction, entre 500 et 800 couples auraient recours chaque année à cette pratique à l’étranger, sans nécessairement adresser à l’administration française une demande de reconnaissance de filiation, par crainte de se voir opposer un refus de sa part. De plus, saisis par le ministère public, les tribunaux de grande instance sont parfois amenés à refuser la transcription des actes de filiation établis à l’étranger, en particulier s’agissant de la filiation maternelle, sur les registres d’état-civil. Le cas échéant, un seul parent y est mentionné, à savoir le père qui est à la fois le père biologique et le père d’intention.

L’absence de transcription de l’acte d’état-civil étranger ne faisant pas obstacle à ce que cet état-civil soit utilisé par les parents dans les actes de la vie courante en vertu de la force probante présumée des actes d’état-civil étrangers prévue par l’article 47 du code civil, la non-transcription dans l’état-civil de la filiation ne pose a priori aucune difficulté majeure dans la vie quotidienne de l’enfant, qui plus est lorsque la paternité du père, et donc son autorité parentale, est reconnue.

Cependant, la mère d’intention ne dispose pas de cette autorité, ne pouvant même pas, en vertu de la ligne jurisprudentielle classique de la Cour de cassation (Cass. Plén., 31 mai 1991), adopter l’enfant ainsi conçu de son conjoint. Dans cette situation, le risque principal d’insécurité juridique apparaît en cas de divorce des parents, et plus encore en cas de décès de ces derniers, ou simplement de l’un d’eux :

Autre conséquence préjudiciable : la présomption de recours à la GPA constitue un obstacle à l’acquisition par les enfants concernés de la nationalité française, ce qui les empêche, par exemple, d'obtenir un passeport ou de postuler à un emploi public. C’est à cette difficulté qu’entend répondre la circulaire du 25 janvier 2013, celle-ci prévoyant que, désormais, le seul soupçon de recours à ce procédé à l’étranger ne peut suffire à opposer un refus de délivrance de certificat de nationalité française (CNF).

Une amélioration nécessaire de la sécurité juridique des enfants nés dans le cadre d’une GPA

La première option envisageable offre la possibilité d’accroître la sécurité juridique de l’enfant sans toutefois réviser le régime juridique de la GPA. Dans cette perspective, deux cas doivent être distingués selon qu’une modification des règles relatives à la filiation est ou non envisagée.

En cas de seule inscription de la filiation paternelle (à défaut de permettre une reconnaissance de la filiation maternelle), la mère intentionnelle pourrait obtenir, à la demande du père et conjoint, un jugement de délégation avec partage de l’autorité parentale, suivant les dispositions de l’actuel article 377-1 du code civil : la mère bénéficierait alors de prérogatives liées à l’autorité parentale sans que la filiation ne soit pour autant établie à son égard. Peut également être envisagée une inscription, en marge de l’acte de naissance de l’enfant, d’une mention relative au jugement rendu à l’étranger et ayant reconnu la mère d’intention comme mère : une telle inscription aurait expressément et exclusivement pour effet d’éviter, en cas de décès des deux parents, la privation des parents de la mère d’intention de tout lien avec l’enfant, du fait d’une procédure d’adoption plénière engagée par un tiers.

En cas de modification des règles relatives à la filiation, il serait possible, d’une part, de dissocier le sort des enfants nés d’une GPA de celui du contrat illicite qui la sous-tend, en admettant une sorte de « filiation putative » : ainsi, une filiation déclarée nulle pour cause de GPA pourrait malgré tout produit des effets juridiques. D’autre part, conformément à la proposition du Conseil d’État, il pourrait être envisagé d'autoriser la transcription de la filiation paternelle et d’admettre la possibilité pour la mère d’intention d’engager une procédure d’adoption, impossible en l’état actuel du droit.

Ces deux mesures seraient néanmoins à l’origine d’une certaine incohérence juridique au regard de la prohibition de la GPA en droit français, dans la mesure où elles supposent de reconnaître les effets produits par une pratique prohibée.

Vers une légalisation de la GPA ?

Si une légalisation de la GPA peut sembler l’option la plus pertinente au regard de la clarté et de la cohérence du droit, une telle reconnaissance ne pourrait s’opérer que dans un cadre strictement défini, compte tenu de l’importance des principes éthiques, au premier rang desquels celui de non patrimonialité du corps humain (article 16-1 du code civil). A cet égard, les propositions du groupe de travail sur la maternité pour autrui, présidé par la Sénatrice Michèle André, constituent des pistes de réflexion intéressantes en vue de concilier légalisation de la GPA et respect des principes éthiques.

Concernant les conditions d’éligibilité, les bénéficiaires devraient, par exemple, former un couple marié ou justifiant d’une vie commune d’au moins deux années et dont la femme se trouve dans l’impossibilité de mener une grossesse à terme. La gestatrice devrait également répondre à certaines conditions, comme avoir déjà eu au moins un enfant sans difficulté particulière, être domiciliée en France et ne pas mener plus de deux grossesses pour le compte d’autrui. Le groupe de travail propose également que les différents intervenants fassent l’objet d’un agrément délivré par une commission placée sous l’égide de l’Agence de la biomédecine.

Concernant le régime juridique, les couples demandeurs et les gestatrices pourraient être mis en relation, sans rémunération ni publicité, par l’intermédiaire d’associations agréées par l'agence évoquée plus haut. Au surplus, le transfert d’embryon pourrait être subordonné à une décision de l’autorité judiciaire.

Si un tel encadrement ne prémunit en aucun cas contre les risques de dérives et le maintien des pratiques clandestines, ce que rappelait d'ailleurs le comité national consultatif d’éthique en 2010, il n’en permettrait pas moins de mettre fin à une situation de grande insécurité juridique subie tant par les parents ayant eu recours à la GPA à l’étranger que par leurs enfants.

La GPA dans le monde (NB : aux Etats-Unis, la légalisation/interdiction de la GPA varie selon les Etats, tandis qu'au Canada toutes les provinces l'autorisent, à l'exception de celle de Québec)

La GPA dans le monde (NB : aux Etats-Unis, la légalisation/interdiction de la GPA varie selon les Etats, tandis qu'au Canada toutes les provinces l'autorisent, à l'exception de celle de Québec)

La francophonie : menaces sur un « soft power » à la française

Publié par Pierre GILBERT sur 22 Janvier 2013

La francophonie : menaces sur un « soft power » à la française

Le 20 janvier dernier, la ministre déléguée chargée de la Francophonie, Yamina Benguigui, recevait le secrétaire général de la Francophonie, Abdou Diouf, près de quatre mois après la tenue à Kinshasa du XIVe Sommet de la Francophonie, marquant ainsi l’importance accordée par les gouvernements français à la politique francophone. Pour autant, jamais dans l’histoire récente l’avenir de la Francophonie a semblé aussi incertain. Retour sur une histoire de quarante ans…

La francophonie, un levier de la politique étrangère française

Dans les années 1960, la francophonie apparaît comme un moyen de maintenir un lien entre la France et les anciennes colonies, nouvellement indépendantes.

Ainsi, dès 1970, la conférence de Niamey s’achevait sur la création d’une Agence de coopération culturelle et technique (ACCT), réunissant des Etats francophones et dont l’activité consistait exclusivement à promouvoir la coopération culturelle entre ses membres. La diversification progressive de ses missions et le renforcement du caractère politique de son action fut à l’origine de sa transformation en Organisation internationale de la francophonie (OIF) en 1998.

Au regard de ses missions (promotion de la langue française et de la diversité culturelle, mais également de la démocratie et des droits de l’Homme, ou encore soutien à l’éducation et à la recherche dans les pays membres), l’OIF témoigne du caractère ambivalent de la Francophonie, qui apparaît à la fois comme une politique culturelle et un instrument de puissance. Cette ambiguïté est renforcée par l’existence de représentations permanentes de l’OIF auprès de l’Union Africaine, de l’Union européenne et des Nations unies, autant de structures qui apparaissent comme de véritables relais diplomatiques.

L’implication des plus hautes autorités nationales dans l’élaboration de la politique francophone témoigne de l’importance diplomatique de la Francophonie. Ainsi, les orientations de cette politique sont fixées par un Haut Conseil de la Francophonie, présidé par le Président de la République et composé de membre essentiellement non Français nommés par lui. La seconde instance impliquée est le Conseil supérieur de la langue française. Placé auprès du Premier ministre, ce conseil a notamment pour mission d’étudier les questions relatives à l’enrichissement et à la diffusion de la langue française. A ces deux instances s’ajoute également l’action des ministères, au premier rang desquels le ministère des Affaires étrangères par l’intermédiaire d’un ministre délégué à la Francophonie.

Ainsi, la Francophonie constitue incontestablement un levier du « soft power » français, appuyant les positions de la diplomatie française en matière culturelle au moment des sommets de l’OIF. Ainsi, à titre d’exemple, à l’issue du Sommet de Ouagadougou (Burkina Faso) de 2004, les Etats participants affirmaient, conformément à la position française, leur soutien à la future convention internationale sur la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques, permettant notamment une exclusion de l’industrie culturelle des négociations de l’OMC.

Un avenir menacé

La Francophonie se caractérise néanmoins par certaines faiblesses qui peuvent, à terme, hypothéquer son développement.

Tout d’abord, les contradictions fréquentes entre ses divers objectifs contribuent à rendre l’élaboration d’une stratégie claire et cohérente difficile. Ainsi, le maintien d’un critère linguistique et la prééminence de son ambition culturelle empêchent l’OIF d’étendre ses activités à d’autres domaines, pourtant particulièrement importants dans les pays d’Afrique (affaires économique, campagnes sanitaires…). Parallèlement, la mission de promotion de la démocratie fait parfois l’objet de remises en cause, comme en témoignent le cas du Vietnam, doté d’un régime non démocratique et pourtant membre de l’OIF, et plus récemment le cas de la République démocratique du Congo.

De manière plus ou moins paradoxale, le caractère politique de l’OIF affaiblit également la portée de son action. Ainsi, l’Algérie, seconde communauté francophone au niveau mondial avec près de 16 millions de locuteurs, refuse de devenir membre de l’OIF, prêtant à l’organisation une « ambition néocoloniale ». Constitue une autre manifestation de l’impact des litiges diplomatiques sur la Francophonie, le choix opéré en 2009 par le Rwanda, connaissant des tensions avec la France, d’adhérer au Commonwealth et d’imposer l’anglais dans les écoles primaires, alors même que le français était reconnu comme langue co-officielle dans le pays.

L’avenir de la Francophonie semble d’autant plus fragile que les contraintes budgétaires rendent incertaine la poursuite en l’état de cette politique, ce dont témoigne le regroupement en 2010 des services culturels français à l’étranger en un Institut français (ex-Institut Victor Hugo), sur le modèle allemand de l’Institut Goethe.

Plus récemment, malgré une volonté réelle d’engagement du gouvernement français à l’origine du lancement de plusieurs projets (formation d’enseignants africains, soutien à la création artistique et culturelle dans l’espace francophone, organisation d’un Forum mondial des femmes francophones et de Jeux de la Francophonie en 2013…), le XIVe Sommet de la Francophonie, qui s’est tenu à Kinshasa en octobre 2012, n’a apporté que peu de réponses, se recentrant sur des problématiques essentiellement linguistiques.

En somme, si un renoncement par la France à son leadership semble très improbable à court terme, une redéfinition des missions et structures de la Francophonie, apparemment indispensable, devrait être à l’ordre du jour des prochains Sommets de l’OIF…

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