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Retour manqué de l'éternelle question du financement de la dépendance…

Publié par Pierre GILBERT sur 29 Décembre 2012

Retour manqué de l'éternelle question du financement de la dépendance…

Le 13 décembre 2012, le Sénat rejetait la proposition de loi déposée par le Sénateur Jacques Mézard (RDSE) visant à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) pour les patrimoines supérieurs à 150 000 euros. La non-adoption en séance d’un texte déjà repoussé par la commission des Affaires sociales présente toutes les caractéristiques d’un non-événement, et pourtant, elle met le doigt sur un enjeu fondamental de la gestion future de la perte d’autonomie.

L’allocation personnalisée d’autonomie, un dispositif tardif chargé d'améliorer la prise en charge de la dépendance

Dans les années à venir, le vieillissement de la population française devrait conduire à une augmentation importante du nombre de personnes âgées dépendantes, passant de 1,1 million en 2010 à 2,3 millions en 2060.

Ne constituant pas un risque couvert par la Sécurité sociale, la dépendance a longtemps été le parent pauvre des politiques sociales. Ainsi, jusqu’en 2001, seuls quelques dispositifs permettaient de compenser une partie des frais suscités par la dépendance, à l’image des majorations pour tierce personne permettant à certaines pensions (invalidité, retraite) d’être majorées du fait de l’obligation, pour leur titulaire, d’avoir recours à l’assistance d’une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie.

Il faut attendre la loi du 24 janvier 1997 pour que soit instituée une prestation spécifique dépendance (PSD), destinée aux personnes dépendantes de plus de 60 ans. Toutefois, ce dispositif s’est achevé sur un échec résultant de plusieurs facteurs : attribution soumise à des conditions de ressources et centrée sur les personnes les plus dépendantes (GIR 1 à 3 selon la grille AGGIR), effet dissuasif de la possibilité de récupération sur succession…

En remplacement, la loi du 20 juillet 2001 a instauré l’actuelle allocation personnalisée d’autonomie. Ouverte aux personnes âgées à domicile et en établissement, l’APA, dont le montant dépend du taux de dépendance du bénéficiaire, est versée par le département, qui est également son principal financeur. Conçu comme une réponse aux insuffisances du système antérieur, ce dispositif est ouvert aux personnes de GIR 4, sans condition de ressources, et n’est pas récupérable sur succession.

Des difficultés de gestion grandissantes

Le nombre de bénéficiaires de l’APA est passé d’environ 600 000 en 2002 à 1,15 millions en 2010, soit une augmentation de 83% en sept ans. Cette hausse s’est très logiquement accompagnée d’une progression des coûts du dispositif, de 588 millions d’euros en 2002 à 1,35 milliards d’euros en 2009.

Cette montée en puissance de l’APA a mis en valeur les insuffisances propres au dispositif, à commencer par la grille AGGIR qui ne permet pas de décrire la complexité de la situation la personne dans son environnement, en particulier les maladies dégénératives évoluant assez rapidement comme la maladie d’Alzheimer.

Ensuite, malgré l’institution d’un mécanisme de compensation nationale financé par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), le financement de l’APA constitue une source de difficulté pour certaines collectivités confrontées à une dépense sans cesse croissante dont elles ne maîtrisent pas les paramètres, les conditions et les barèmes de l’APA étant définis au niveau national. Cette situation est à l’origine de fortes disparités départementales en matière de politiques d’accompagnement et de gestion des aides.

Enfin, l’importance des restes à charge de l’APA tend à dissuader certaines bénéficiaires potentiels d’en demander l’attribution. Ainsi, selon un modèle de « courbe en U », le dispositif bénéficie essentiellement aux personnes à faible revenu et aux personnes jouissant de revenus confortables, celles disposant de revenus moyens ne bénéficiant réellement d’aucune aide, ni sociale ni fiscale. Ce clivage est d’autant plus marqué que le patrimoine n’est que faiblement pris en compte dans le barème de l’APA.

Quelques pistes de réforme envisageables...

Au titre des réformes envisageables peut d'abord être citée l’introduction d’un gage patrimonial applicable à l’APA à domicile telle que proposée par le rapport Vasselle. Cette introduction suppose une modulation de la prestation en fonction du patrimoine des bénéficiaires. Au-delà d’un certain montant de patrimoine (entre 150 000€ et 200 000€), le bénéficiaire de l’APA à domicile aurait le choix entre bénéficier d’une allocation à taux plein s’il accepte une mise en gage sur une partie de son patrimoine, et bénéficier d’une allocation diminuée de moitié s’il refuse de mettre son patrimoine à contribution.

Dans le même esprit, le rapport Fragonard proposait de créer un droit d’option à destination des demandeurs les plus aisés : au moment du dépôt de son dossier, le demandeur devrait choisir entre une allocation à taux plein à condition d’accepter un droit de reprise sur sa succession future et une allocation diminuée de moitié mais sans reprise sur sa succession.

Force est ainsi de conclure que si la proposition de loi du Sénateur Mézard ne traitait que partiellement la question du financement de l’APA, elle n’en présentait pas moins le mérite d’apporter une réponse à un problème qui ne fait que commencer.

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